制度想象

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制度是活的,不是铁板一块,也不是完全不能调整的。此时此刻的马来西亚,需要我们共同思考现有制度的优缺点和局限,对照新的形势与现实格局,在提出新的制度想象。

印尼自1998年民主化以来,我认为最了不起的人物,是临危在苏哈多退位后上台的哈比比总统。尽管只在位很短暂的时间,但是他解决的长期困扰印尼国际想象的东帝汶问题,也在政府制度上推动地方分权,把地方的治权通过民主选举下放到地方去。对于中央集权程度非常高的印尼,那无疑是一场制度革命。印尼过去15年民主路上跌跌撞撞,但最大的成就可能就是地方分权。

马来西亚因为没有换过联邦政府,在制度与政策都在原地踏步,没有新的、全面改革的思维。在505大选前,民联对制度的论述,主要环绕在廉洁的领袖取代贪污的国阵领袖。在重新思考现有制度的讨论上着墨不多。

505大选以后,我们的使命还要扩大到想象符合新的马来西亚的制度改革,并且带领国人理解现有制度的不足与重新想象的必要。

马来西亚的两级半政治体制(联邦政府、州政府与由州政府委任的地方政府),有着许多需要我们大胆地重新想象,也要细腻的重新规划。

1, 沙、砂需要更大的自主权,但也需要更多的民主监督。在讨论沙、砂权限时,国阵跳不出为沙、砂提供更多的资源,民联归还沙砂石油税的承诺,某个程度上也是为两州提供更多资源的框架上讨论。然而,资源论无法回营“假如资源都给了贪腐的沙、砂领袖,就如现在的两州首席部长,对老百姓丝毫没有帮助”。另外,沙、砂两州的公民,对于联邦的不满,不只局限于资源而已。资源以外,还有地方的身份认同、文化价值、对于教育的想象等。

因此,对于沙、砂两州,新的想象应该要回到《马来西亚公约》的基础,把两州视为与整个马来半岛对等的单位,而非13州的其中一州。在这样的基础上,给予沙、砂各种自主权,包括交通和海运权、工业发展、以及回到马来西亚成立初期在教育的自主权。但是,地方自主权也必须建立在民主化的基础上,确保民选的在地领袖不会以新增权力与资源自肥。

沙、砂人民的疏离感之深刻,是以半岛本位为中心的政治领袖不一定能够理解的。然而,但如果什么都不做,未来仍会是个计时炸弹。

2,吉隆坡的位置。在民联对于吉隆坡的讨论,主要还是停留在“地方政府民选”的讨论。这样的讨论,忽视两个重要的问题:a) 吉隆坡人民没有选举州议会的权利,与其他州属的选民相比,被剥夺了其中一层的民主权利; b) 吉隆坡市政府的预算、权责都比半岛所有的州政府来得大。例如,雪州2014年的预算案只有18亿零吉,吉隆坡市政府在10年前的预算就已超过20余亿令吉。吉隆坡市政府连市议员都没有,只有咨询委员。

对于吉隆坡的位置,我们应该超越“地方政府民选”的窠臼,直接提出吉隆坡州政府的新想象,再从“吉隆坡州政府”的讨论中,刻画出吉隆坡在新的马来西亚的各种可能。

3,联邦、州政府与地方政府的三角关系也需要超越“民联赢得联邦、一切就能解决”的论述;而“地方政府民选”也不是解决我们城市问题的万灵丹。

马来西亚从独立以来的编制都相当倾向中央集权,特别是独立的背景是与马共开战的“紧急状态”,而马来西亚成立时的背景是与印尼的武装对抗。凡有战争,中央集权是相当自然的结果。

然而,在社会相对和平以后,马来西亚联邦政府与州政府之间的关系,又因为大部分的州政府由国阵执政,完全依靠联邦政府的资源与党内中央控制关系,州相对于联邦的权力每况愈下。而在英国时代属于马来联邦的州属,又因为联邦控制公务员体系,进一步无法开展长期的州政府议程。

州政府的权力在马哈迪执政后期国有化水供资产、固体废料处理、废水处理等,更显得失去存在的意义。

但是,吊诡的是,地方政府的权力与资源,随着城市化的发展,却大得超乎想象。例如联邦政府2014年的预算是2640亿令吉,与一般在10亿令吉上下的各州预算,是天渊之别。然而,国内有多个市议会的预算,是过亿令吉的。例如在雪州,沙亚兰、八打灵、首邦、安邦、吧生等市议会,槟城的槟岛和北海市议会的年度预算案,都是两亿令吉以上。

这样的三角关系是需要重新想象,重新调整的,否则只有一再重演权责不平衡的问题。如果在现有的制度框架下实行地方政府民选,州政府大概也不需要存在,因为地方政府将同时掌握民意与影响人民生活的实际权力。

我们需要联邦把更多的权力下放州政府,让州政府成为一个可以影响国人生活的实体。同时,以后的市议会,应该都要民选,但我们也许需要更多比较小、权力也比较小的市议会,却更能反映民意。而原有的交通与城市规划和统筹功能,可能上缴州政府负责。

505大选以后的政治空间,让我们可以重新思考这个国家的各种可能,我们要把握这个机会,完全超越巫统/国阵设下的制度框架,为下一代马来西亚的福祉寻找新的想象。

备注:刊登于2013年12月1日《火箭报》

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