国会改革两年进程:延续民主转型之路

首先,我要感谢国会下议院议长阿里夫,让我有机会参与《国会下议院法规、惯例及原则》一书的编务委员会,并受邀成为新书推介礼的主讲人之一。

我自2004年5月开始投入国会改革的倡议工作。当时我协助林吉祥筹办“第一世界国会”(First World Parliament)论坛,与会的纳兹里是首位掌管国会事务的内阁部长。那一年3月的大选,也是林吉祥于1999年败选后再度重返国会,国阵在新首相效应下也以改革的旗号狂胜。

纳兹里任内透过国会的平台,推动了一些国际串联,包括声援缅甸的民主化,这让我感到欣慰。然而,在国会的实质运作方面,其实并没有太大的改革成事。

班迪卡担任议长期间,唯一显著的改革就是设置了第二议事厅,让国会议员有更多的议事空间与时间。除此之外,班迪卡执掌议事槌的10年内也没有其他突破了。

第十四届国会,阿里夫出任议长的这两年来,可说是国会改革的高峰期。我们不该让两年的进程停滞,但愿这一切还可以延续下去。

确保国会与时并进

我们要透过国会改革达成什么目标?

国会是代表民意的载体,理应以日新月异的民生变化作为核心。国会的议事运作必须反映需求的变化。马来亚在1957年独立时继承了英国的西敏寺议会制度,首届国会于1959年开议。

值得注意的是,世界各国的西敏寺议会一直都在改良。英国国会专责监督不同政府部门的各个国会部门委员会(ministerial select committees),其实迟至1979年在撒契尔夫人胜选拜相后才设立。第二议事厅,是在澳洲国会首创后,英国国会仿效。

我们在第十四届国会,才真正看到推动国会改革与现代化的强烈意愿。与阿里夫多次谈及国会改革,都能从他眼中看到一股热诚和喜悦,尤其是在分享他从海外访问、专家研讨会学到的例子,或者是聊起一些改进国会的新想法。

我和其他副部长同僚,曾有数次拜访阿里夫,他都乐于聆听我们的意见,并在时任国会下议院秘书罗丝米和国会职员的协助下即时做出改善。当中有一些建议,我曾好几次反映给前任议长,但一直都没有下文。特别感谢阿里夫在这方面的积极和用心。

这些建议,就包括了把每道口头质询的问与答限制在6分钟,让每天1小时半的质询环节可以处理大约15道提问。6分钟的时限,让更多国会议员的提问有机会在议事厅被回答,另有部长排班机制,确保部长得以亲自到国会备询。

此外,原本会提呈的《国会服务委员会法案》(parliamentary commission bill),可让国会有自己直接管理的职员,独立于政府的公务人员体系。《1963年国会服务法令》在1992年遭到废除,阿里夫坚信国会必须有一套新的法令,以便国会可以独立运作。

共治伙伴

西敏寺议会的首要功能,是为了组建政府,且在议事厅检验政府是否获得多数议员的支持。不过,我们不能在政府组成后就把国会闲置为橡皮图章。这是我国国会成立以来的现象,直到2018年政党轮替为止。

国阵执政时期,要说服执政党设置更多的国会部门委员会实在是难如登天。

其实国会委员会让在野党议员和后座国会议员参与政府的治理工作,以及允许社会大众到委员会聆讯提出意见。

政府理应视国会为共治伙伴,赋权国会部门委员会,也鼓励议会里高素质的辩论和提问。

部长并非万能,且政府无所不知、无所不能的时代早已成为过去。透明与问责是关键,部长对国会负责,还有公务人员对国会部门委员会负责,这样的机制能确保政府以人民的公共利益为优先。

经由国会部门委员会实现共治,也能培力跨党派的一组国会议员,成为相关政策领域的专家。这也扩大朝野阵营的人才库,日后政党轮替无论谁当政府,都有适任的部长人选。国会部门委员会与技术官僚的协作,也能促进“整体政府”的治理模式。朝野议员在国会部门委员会的跨党派合作,也有助于我国民主的健康发展。

第十四届国会,有非常活跃的公共账目委员会,且由在野党议员担任主席,还有10个触及不同议题的委员会,如国防与内政委员会,能为推动完善的国会部门委员会机制打下基石。公账委员会原本在法规修订后,也有计划透过网络直播会议。

我们还需要做出更多努力,建立更完善和健全的共治机制。未来几届大选,任何政党已不容易单独赢得超过三分一的国席,主要会由几个政党作为平等伙伴一起结盟,共同成立联合政府。政党轮替也将会是常态。长远来看,共治的精神有利于国会各方,也帮助国家的民主建设。

扩大议员问政时间与空间

国会议员其中一项重要的职责,是为其代表的选民发声,为选民争取权益。国会有必要为议员提供更多议政的空间与时间,让他们把小市民切身的课题带入议事厅,确保人民的声音得以透过代议士传达到内阁决策者的耳中。

实话实说,世界上什么国家的议事厅,某种程度上来说都算是表演的舞台,我们阻止不了一些议员为吸引镁光灯而滥用国会平台。马来西亚国会长期面对两大症结:第一,议员没有足够的时间发言;第二,只要他们取得发言机会,便会尽可能把一切课题同时抛出,尤其是在辩论元首施政御词与财政预算案的时候。

阿里夫与第十四届国会也探讨了安排“在野党时间”(opposition time)的可能性,同时也打算加强第二议事厅的功能,允许更多的动议在第二议事厅辩论,包括种种选区相关的课题,无需占用主要议事厅的时间。

此外,阿里夫和我们也有讨论,在财政预算案的“委员会阶段”(committee stage)辩论,让国会部门委员会取代现行的“全院委员会”(committee of the house)辩论各政府部门的个别预算。这可以提供更多的时间,有助于议员更仔细地审查政府预算,避免要在短短数小时通过数十亿令吉预算的草率之事。

我们要扩大议员在国会的时间与空间,让民意得以伸张,进而确保马来西亚的民主转型。

这两年,我们见证到国会自1959年开议以来不曾有过的改革,相信阿里夫与第十四届国会已把马来西亚的议会民主带往一个高度。

《国会下议院法规、惯例及原则》承载了阿里夫推动改革的努力,树立了标杆。当中也列出了我们对议会民主的愿景,还有未及完成的国会改革议程,希望日后所有马来西亚人能够将其延续。阿里夫,还有2018至2020年期间所有为国会改革而努力的同僚,都期待由下一代的新血继续实现打造世界级国会的目标。

面对过去十年来的全球民主倒退潮,第十四届国会在阿里夫的带领下依然可以排除万难,完成一系列的民主改革,这点非常鼓舞也值得我们高兴。但愿这不只是昙花一现,而是马来西亚民主化进一步前进的过程。

刘镇东

本文为刘镇东在《国会下议院法规、惯例及原则》(Law, Practice & Principles in the Dewan Rakyat)新书推介礼的演讲稿,中译文章发表于7月12日。他也是编务委员会成员之一。

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