承平时代结束:马来西亚须加快推动国防改革

摘要:

过去30余年的承平时代已经结束,有鉴于外部环境愈见复杂,马来西亚必须加速推动以多军种联合作战为核心的国防改革。

马来西亚的国防改革刻不容缓。自马来西亚政府与马来亚共产党于1989年12月签署《合艾和平协议》后,我国这三十年余来在处于承平时代,外部威胁不大。近年来,随着中美之间的大国竞争以及北京当局在南中国海问题的强势态度,马来西亚及其他东南亚国家将面对更为复杂的区域安全环境。

2021年5月31日,16驾中国军机闯入马来西亚在南中国海的专属经济区上空,将促使马来西亚人重新思考地缘政治的新挑战。

近十年来,中国海岸警卫队几乎全年都出现在巴丁宜阿里浅滩(南卢康尼亚滩、中方称“南康暗沙”)周边巡逻。因此,中国空军可说是在空中重复中国海岸警卫队多年来在海上的动作——执行中国声索南中国海的主张。中国也声索卢康尼亚滩的所有权,这些礁群位于马来西亚的专属经济区内,距婆罗洲西北仅80 海里。

在承平年代,马来西亚曾经尝试推动国防现代化,包括从 90 年代开始为准备面对常规战争而强化空军和海军。2013年,一群菲律宾武装分子企图入侵沙巴拿笃,迫使马来西亚试图平衡半岛和东部战区的军事部署。拿笃事件后,马来西亚武装部队需要强化海、陆、空全军之间联合作战的建议再次浮现。武装部队早在2004年就成立联合部队总部,但职责范围有限度。2013 年关于联合作战的讨论并没有比 2004 年来得更全面。

可惜的是,多项国防现代化计划采购涉嫌贪腐弊案。相较于自行研究与开发,本地代理商更倾向于代表外国制造商兜售军备。一般来说,政治领袖和民众在和平时期也都对国防事务抱持着冷漠的态度。

由于推动国防改革的政治意愿不强,过去固有的思维继续左右当下的路径。马来西亚武装部队仍然以单一军种为中心,并将最多的资源和注意力投注在陆军身上。过去三十年来,尽管推动了部分多元化,但陆军的编制仍受限于丛林战中成功对抗马共的经验。

冷战遗留的思维指导陆军专注半岛的防护,在东马则专注于守卫马来西亚与印尼的陆地边境。在一些情况下,武装部队也兼任边境的巡逻部队,以阻止无证移民进入我国。

在希望联盟政府的短暂任期内,国防部长末沙布于2019年12月2日向国会提呈马来西亚史上第一份《国防白皮书》,其使命旨在改革国防领域以应对 2020 年代的挑战。

《国防白皮书》的核心思想是将马来西亚定义为具有大陆根源的海权国家。马来西亚被南中国海——可以说是世界上争议最大的海域——以及世界上最繁忙的水道马六甲海峡所环绕。

想对国防需求进行严格评估,就必须先正确把握现实情况。我们需要公开接受未来的战场不太可能会以是丛林为主。我们需要的是迅速建立武装部队在多元战域——海上、空中、城市、网络和非常规战争中的作战能力和军备。

在我担任国防部副部长时,我经常引述武装部队前首长祖基菲里上将的说法,即在这样的新格局“陆军也必须游泳”。意识到陆军的重要性,我也向陆军保证,没有一个国家可以仅仅依靠一支军种,无论是特种部队、海军和空军——它都必须与陆军协同作战。因此,即使国防现代化将侧重于建立海上的联合作战能力,也不会降低陆军的作用。

另一方面,陆军无法单独作战。存粹以单一军种为中心的国防文化,必须让路给真正的联合作战能力。

我们需要公开接受未来的战场不太可能会以是丛林为主。我们需要的是迅速建立武装部队在多元战域——海上、空中、城市、网络和非常规战争中的作战能力和军备。

拿笃事件迫使武装部队扩大在东部战区的指挥编制。现在陆军和海军各有一位三星将军负责东马战区。但我们需要强大的政治意愿,确保半岛-东部战区在部队部署、编制与作战能力方面对等。

吊诡的是,在拿笃事件中沙巴东部前线的安全部门是由武装部队、警察和公务员共同管理。不幸的是,这三个单位经常陷入官僚式的权争当中。

国防改革也需要一支能力强大的国防文官团队和强大的国防工业。目前国防部的民事服务文官在各政府部门之间调动,他们当中的很多缺乏国防方面的专业知识和经验。我们需要有系统培训熟悉安全事务的高级文官,以及让表现最好的文官留在国防部服务比较长的时间。而国防工业则需要摆脱其“销售仲介”的倾向,并在创新方面进行投资。再一次,我们需要政治意愿来推动这个领域转型。

《国防白皮书》非常重视建设具备新装备和编制的未来部队(future force)。目前,海、陆、空三军都有各自的长期军备规划。但还没有联合作战军备规划。事实上,内阁和国会从未正式批准附上长期拨款承诺的连个作战军备规划。对于国防而言,五年一回合的大马计划并不是一个充分和适当的规划工具,因为国防军备通常需要更长的战略时间规划。 这一点也是必须改变的。

2020 年代的战略环境与过去的30年明显不同。马来西亚需要迅速推动全国共识和政治意愿来落实第一份国防白皮书中概述的全面国防改革。过去的承平时代,需要由新的战略认知取代——我们必须认清马来西亚周边地区安全问题比过去更为复杂的现实。

文/刘镇东

原文于2021年6月9日刊登在东南亚研究所(ISEAS)Fulcrum网站


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