东盟与全球新秩序

感谢新加坡《联合早报》东南亚讲堂吉隆坡站的邀请，让我针对“东盟与全球新秩序”这一主题发表演讲。

2025年10月在吉隆坡会展中心举行的东盟会议开幕仪式上，我坐在主宾座后面第四排，见证东帝汶加入东盟的历史时刻。同一场合的出席者，包括代表欧盟的欧洲理事会主席暨葡萄牙前总理科士达（Antonio Costa）、葡语系国家巴西卢拉 （Luiz Inácio Lula da Silva）（以金砖国家主席身份受邀），也有南非总统拉马福萨（Matamela Cyril Ramaphosa）（以G20主席身份受邀）。

1949年生的东帝汶总统拉莫斯·奥尔塔（José Manuel Ramos-Horta）与1946年生的总理古斯茂（José Alexandre “Kay Rala Xanana” Gusmão），一生经历诸多苦难，是东帝汶独立运动的重要领袖，也是独立建国以来其中最重要的领袖。能在历史现场见证两人带领东帝汶加入东盟，场面特别感人。

我特别提到葡萄牙前总理和巴西总统，是因为在他们的政治生涯和人生路上，葡萄牙前殖民地东帝汶的命运，必然曾让他们忧虑。他们也与东帝汶两位独立领袖认识多年。葡萄牙的军事独裁政府于1974年被“康乃馨革命”推翻，民主化的最大诉求，就是人民拒绝继续支持葡萄牙的殖民战争。在这一历史转折中，东帝汶于1975年宣布独立，却随机遭到印尼的侵略，直至2002年才真正独立。

东帝汶加入东盟，至少具有两点历史意义：

第一，东南亚曾长期处于多国殖民统治之下，包括法国（柬埔寨、寮国、越南）、英国（马来西亚、新加坡、文莱、缅甸）、西班牙/美国（菲律宾）、荷兰（印尼）和葡萄牙（东帝汶）。东帝汶的加入，象征东南亚在殖民时代终结之后，东盟终于汇聚了所有由前殖民地所转化而成的新兴独立国家，完成了这一历史拼图。

第二，东帝汶也是继文莱（1984年）、越南（1995年）、缅甸和寮国（1997年）与柬埔寨（1999年）加入之后，东盟时隔26年后第一次迎来新的会员国。

东帝汶能够在2025年加入东盟，很大程度上有赖于主席国马来西亚首相安华的坚持与推动。若非安华的持续斡旋与游说，东帝汶何时能够加入东盟，恐怕仍遥遥无期。

安华之所以坚持，又跟他在1990年代初亲身参与推动东盟扩大的经历密切相关。1993年出任马来西亚副首相后，他在东南亚政府领袖的朋友圈中相当有影响力。其中，东盟前秘书长素林·匹苏万（Surin Pitsuwan）和1990年代活跃于智库、后来出任曼谷总督的苏古班·帕里巴特拉（Sukhumbhand Paribatra）等人，曾与安华活跃于One Southeast Asia的智库对话机制中，共同积极推动越南加入东盟，并进一步促成缅甸、寮国和柬埔寨的加入。安华于1996年出版《亚洲复兴》一书，对后殖民亚洲如何定位自身并实现崛起，提出了深刻的见解。

东盟的成立

东盟自1967年成立以来，对区域和平共处的贡献非常巨大。其成立之时，正值冷战最严峻的时期。毛泽东在1966年发动文化大革命，除了导致国内动荡以及一定程度的对外输出革命，也威胁东南亚各国的非共政权。

同一时期，区域局势同样动荡。马来西亚与新加坡在1965年分家；因马来西亚成立而引发的马印武装对抗，也随着苏卡诺政权垮台而结束。另外，美国深陷越战；英国政府则因国内经济陷困，宣布从1970年起从苏伊士运河以东撤军，造成马来西亚和新加坡面临潜在的军事防卫真空。

在这样的背景下，东盟的成立之初，是东南亚后殖民非共国家从彼此陌生甚至冲突，逐步走向降低摩擦、寻求共识与推进合作的过程。

进入1970年代，为了在冷战美苏对垒的世界格局中，维护区域和平，东盟在1971年通过《吉隆坡宣言》，提出将本区域定位为“和平、自由和中立区域”（Zone of Peace, Freedom and Neutrality，ZOPFAN)。这一愿景既受到不结盟运动的影响，也体现了马来西亚政治家敦伊斯迈和敦拉萨在经历马印对抗、马新分家以及越战冲击之后，对如何避免冷战大国竞争干扰区域和平的深刻思考。

东南亚从二战以后被视为全球最严峻的火药库之一（包括让美国栽进坑里的越南战争，以及柬埔寨的大屠杀），演变到今日最和平的区域，东盟“和而不同”的组织文化以及频密且成熟的对话机制，无疑对和平发挥了关键作用。

尤其在冷战结束之后，东盟快速从非共甚至反共为基础的区域联盟，变成团结区域内所有包括共产国家的平台机制，并迅速组织各种与域外国家的对话机制。值得一提的是，东盟组织对域外国家的对话，始于中国在1989年六四事件后外交空间的紧缩。1991年马来西亚在吉隆坡的东盟外长会议上，推动东盟与中国对话，替中国寻求国际政治空间的突破。而东盟+3（中、日、韩）的对话机制，则是为了应对1997年亚洲金融危机，在吉隆坡首次召开。在这个基础上，又逐步发展出其他对话机制，包括东盟+6（加印度、澳洲、纽西兰）等，这里就不一一列举。

从以上历史脉络，我们可以归纳出两点观察：

第一，在诸多历史拐点上，马来西亚在推动东盟进一步整合方面，扮演重要推手的角色。东盟许多关键历史时刻，都在吉隆坡发生。马来西亚一般民众甚至政治与社会精英，不一定深刻理解马来西亚对东盟的正面影响，以及马来西亚通过东盟的团结与合作，促进区域与世界和平所作出的贡献。

第二，东盟在每一次历史危机与转折中，都不断创造新的合作机制，以减少历史在同一问题上重演的可能。例如，东盟在1997年亚洲金融危机以后形成的清迈倡议（通过与中、日、韩合作的货币紧急互换机制），以及东盟+3宏观经济研究办公室（ASEAN+3 Macroeconomic Research Office, AMRO）的建立，均体现这一制度性学习能力。

国际秩序重组

随着中国崛起、俄罗斯在国际关系与美国的抗衡，以印度、巴西、土耳其等中等强国的成长，加上美国国内政治与经济结构的各种矛盾，包括两度选举民粹主义领袖特朗普担任总统，冷战后美国独领风骚的单极全球秩序（unipolar global order）可以说已经结束。

特朗普在2025年4月2日掀开关税战，向各国对美国出口施加高关税，对中国尤为苛刻。不过，特朗普没有估算到中国以稀土出口管制全面反制美国，使美国被迫回到谈判桌上。

2026年2月28日，美国与以色列对伊朗发动强攻，特朗普以为三两周就能促成伊朗的政权转移，没有估算到伊朗耐痛的抗压力很高。伊朗袭击美国在西亚盟友国境内的美军军事设施和其他经济目标，并且封锁霍尔木兹海峡，以此威胁全球经济，成功反制美国。

这样说吧，相较之下，美国过去的领袖在发动关税战或者对外战争时，肯定比特朗普相对审慎。美国的霸权地位，建立在其他国家对其综合国力、军力和经济力量的敬畏之上。然而，特朗普的作法明显过了头，不仅过早露出底牌，而且可能被迫在西亚大量集结军队，陷入当地复杂局势而难以抽身。美国深陷与伊朗之战，已经抽调韩国和台湾的高端军备到西亚，这一连串举措，势必对东亚的安全问题带来难以预估的冲击。

当前发生在欧洲大陆的乌克兰战争本质上是西欧与俄罗斯之战，已经超过四年，而西亚的战争从2023年10月以色列与巴勒斯坦之间的冲突算起，也接近三年。亚洲有三个潜在的冲突点：朝鲜半岛、台湾海峡和南中国海。任何一个点爆发战争，都可能导致欧洲、西亚和亚洲跨区域战事联动，变成某种程度上的第三次世界大战。

地缘经济

美中的大国博弈以及其他地缘政治冲突可能还是可以抑制，但地缘经济的冲突，以及供应链的阻断，早已成为“新常态”。

“地缘政治”不算什么新词汇。但要说服大家认同地缘政治与经济高度重叠，并且要一并考虑，是极其困难的一件事。

追根究底，新自由主义经济学认为人是理性的经济动物，把经济科学化、公式化，也把经济与政治切割，甚至倾向于降低政治对经济的影响。在这样的思维逻辑之下，经济被认为需要不断对外开放，不要受国内政治影响，当然也就被理解成不会也不应该被国际政治影响。

东盟的运作分成三个支柱(pillar)：政治与安全、经济和社会文化。而经济支柱底下又在细分经济轨(track)（指贸易，通常由各国贸易部政务官和文官参与）和金融轨（通常由各国财政部和中央银行官员参与）。

2025年2月东盟贸易部长在迪沙鲁开会时，特朗普已经展开第二任期并且公开表示要摧毁现有的国际贸易体制；同时，由于中国的国内需求不振但生产技术不断快速提升，中国的工业产能冲击了东南亚的工业生产。印尼建议东盟成立特工队，针对当前的贸易局势寻求对策，我代表马来西亚欢迎印尼的建议，但各国贸易官员并不热衷。

不过，特朗普在两个月后宣布关税战，东盟各国顿时感受到巨大压力，成立特工队反而变成了比较容易接受的应对方式。我与印尼贸易部副部长迪亚罗若（Dyah Roro Esti）联合主持东盟地缘经济特工队（ASEAN Geoeconomics Task Force, AGTF）的工作，并于同年完成《2025年东盟地缘经济报告》。我们期望东盟每一年都能出版一份地缘经济报告，并且检讨前一年报告的建议的实践成果。

AGTF在2026年更名为ASEAN Geoeconomic Group，在经济支柱下运作。

我和AGTF各国同僚推动的核心目标就是要打破东盟现有的“支柱”之间壁垒分明的思维模式。在我们的努力和游说下，东盟外长与经济部长在2003年以来，首次于2025年举行联系会议。我们希望这一机制能够从2026年起建制化，成为东盟例常会议的一环；同时经济支柱底下的经济（贸易）与金融轨之间的会议，将进一步整合东盟的共同议程。

《东盟地缘政治报告》的主题是：《前所未有的格局：东盟型塑全球新议程的角色》（This Time It Is Different, ASEAN’s Agency in Shaping The New Global Agenda）。当时，我原本想写成“new global order”，不过在各国同僚之间，有者不同意把当前局面看作新一轮全球秩序的滥觞。

很多人还在乡愿地期待自1945年二战结束以来的世界秩序，或者1989年柏林围墙倒下以后的高度全球化的经济秩序，将在特朗普下台后得到延续。

我认为，我们要接受旧有秩序的终结，才能正面看待当下所处的局面，进而重新定位东盟和马来西亚的历史角色，在这前所未有的格局中，找到我们主动出击与参与全球新秩序的形塑的历史使命。

在以美国马首是瞻的单极全球秩序当中，美元作为主要交易货币、美国作为全球最终消费者甚至首选市场，以及美国军队作为安全保障与冲突调节的武装力量，都将受到挑战和质疑。

美国在美元、为世界提供的消费市场和军事力量的领导地位，不会直接由第二势力（中国或俄罗斯）完全承接和取代。中国也未必有意和用能力完全复制美国的模式。中国的消费市场无法消耗中国的产能，更妄论其他国家的出口；而美国全球的军事布局对美国纳税人而言非常昂贵，中国或俄罗斯也不太可能复制。

更可能出现的格局是，美国仍将维持全球最强的军事和经济实力，但中国正不断缩小与美国之间的差距，尤其在科技开发上；与此同时，世界其他国家的军事和经济力量总和，也将逐步逼近美国，形成更为分散的力量结构。

然而，世界格局也不太可能会变成由G2（美国和中国）或者G3（美国、中国和俄罗斯）所主导。与1945年相比，2026年最大的不同在于殖民时代终结以后，独立国家都有自主性，而许多中等强国（middle power）势必对形势有本身的立场，而联合起来也肯定有很大的影响力。加拿大总理卡尼在达沃斯的演说与芬兰总统斯图布（Alexander Stubb）提出”价值导向现实主义”（value-based realism），之所以引起巨大的回响，就是大家普遍意识到：中等强国一旦联合起来，是可以有所作为的。

三个中间

在全球新秩序中，马来西亚与东盟各国要如何定位和自处？我提出“三个中间”的说法：

第一，马来西亚与东盟各国在科技和供应链当中占据”不可或缺的中间”位置。我们的科技确实不是最高端的，但在美国与中国的科技竞争当中，在国际企业不再把所有的生产”鸡蛋”放在中国的篮子上，东盟作为相对复杂成熟的供应链，是供应链安全和分散的最佳替代地区。我们要趁这个历史机遇，快速发展东盟和马来西亚的中间科技，并且促成马来西亚和东盟的国际科技产业与企业的成长。

第二，马来西亚和东盟在国际关系中不选边、不结盟的中间立场，能让东盟在大国博弈时代扮演缓冲地带的角色。

第三，在这个历史机遇当中，我们必须快速培育马来西亚和东盟的中产阶级。过去80年的全球经济增长模式，假设美国中产阶级将永远作为世界的首选消费者。因此，即便是日本和德国，都长期依靠出口型经济模式，而中国更是高度依赖出口。但是，过去数十年来，美国中产阶级的收入和财富停滞成长，贫富差距不断扩大，进而积累出强烈的民粹主义情绪，进而转化成支持贸易壁垒的民意基础。如此一来，东南亚必须主动培育自身的中产阶级，使区域不仅是生产基地，同时也是消费市场。对世界各国而言，在后单边主义的时代，逐步“戒掉”或者降低对美国消费市场的依赖，是不可回避的出路。

新的区域治理思维

过去，东南亚乃至各国的经济思维，建立在“相互竞争”的逻辑之上。新加坡与香港竞争成为首选金融中心，为此，两者相互竞争为富人减税。而马来西亚则常被外国投资者告知，必须与越南、印尼或泰国竞争，为外国企业减税或者提供税务减免与投资奖掖。我在贸工部任职期间，曾有外国企业直言越南的税务奖掖配套更具吸引力，工资也比马来西亚低。我告诉他，我会尽全力协助他们到越南投资。

未来的区域经济治理思维，不应该再陷入逐底竞争。新加坡与香港不应该竞争为富人减税，因为两个社会都已经高度老龄化，需要更多税金支撑老年社会的医疗和社会支出。马来西亚和越南也无须为外国企业而逐底竞争。其实，从半导体产业的角度而言，新加坡、马来西亚和越南的互补性高，三国的供应链整合可以形成中国以外重要的替代供应链。

除了税务，东盟各国也应该避免在环境标准、工资水平等领域展开逐底竞争。东盟的经济发展最终必须形成稳固而强大的中产阶级，竭尽努力回应Z世代对就业、工资和社会流动关切，避免他们不满而发起抗议行动。同时，东盟也得在未来十数年间，确保东南亚社会在“变老之前先富起来”！

三个地缘经济安全

我们要扬弃新自由主义的逐底竞争模式，取而代之的是“地缘经济安全”的思维。

未来东盟的合作重点，不应再局限于市场开放与关税取消，反而要更有意识地建立三大地缘经济安全，即供应链安全、能源安全、粮食安全。新自由主义经济学思考假设，只要签订自由贸易协定、对外国开放本国市场之后，贸易就会自然发生。事实不然。

供应链的安全，在经历新冠疫情和这几年的战争冲击之后，显得特别重要。例如，马新之间在柔新经济特区的合作上， 应该更认真探讨如何整合供应链，确保两国的供应链安全。

能源安全也应该是东盟合作的核心议题。东南亚的能源问题，在东盟电网（ASEAN Power Grid）的框架下，需要各国的协作，确保未富裕的国家供应能源之余，也要确保相对贫困的国家能够获得能源，以支撑其发展权利。

虽然各国在口头上经常提及粮食安全，但是仍停留在讨论层面。我们必须认真结合资本、市场和政府的力量，推动区域内部的协作机制，确保在突发危机来临时，各国不会陷入粮食短缺或闹饥荒的风险。东盟可以考虑分成三个粮食安全系统，第一、以柔佛-新加坡经济特区为核心的马来西亚-新加坡-印尼系统，第二、文莱-印尼-马来西亚-菲律宾-东盟东部成长区（Brunei Darussalam-Indonesia-Malaysia-Philippines East ASEAN Growth Area, BIMP-EAGA）系统；第三、湄公河流域系统。

总结

在全球秩序面对二战以来最大的秩序重组之际，东盟可以昂首阔步以自身为中心，重塑以地缘经济安全为核心的全球新秩序。

只有东盟必须认清，在新的时代背景下，旧有模式已难以应对当下挑战。新的情境，需要新的方向和答案。

（以上是我于2026年4月15日在吉隆坡举行的《联合早报》“东南亚讲堂 2026：亚细安与全球新秩序”上发表的演讲讲稿）