武装部队是复兴马来西亚的动力

演讲摘要

今年1月,我受国家韧力学院指挥官Dato Nizam Jaafar准将及学术主任Dato Rahim Yusuff(退休)少将的邀请,就“马来西亚的国力”这一主题发言。我演讲内容环绕在马来西亚必须将有效地施展国力,完成特定目标与共同愿景。

为此,我们需要重塑和重建我们的国家意识,进而复兴马来西亚。新冠疫情迫使我们抛开了所有之前的预设,赋予我们特殊的机会,重新思考和改变我们治理国家的模式。 要复兴马来西亚,就需要国民共创共同认同、也需要实行真正的民主制和联邦制、打造全民经济、推动更全面的国家安全思维,让马来西亚在世界地图中“小刀锯大树”、扮演关键的位置。

武装部队作为国力的众多工具之一,可以在推动马来西亚复兴中发挥重要作用。马来西亚武装部队应执行第一份国防白皮书中概述防御战略中的三大支柱:马来西亚是拥有大陆根基的海权国家, 然后将自身发展为一支能够进行同心多层次式威慑的现代军队,心怀全面防御的精神与其他单位合作,建立可靠的伙伴关系,并成为大国之间的关键同轴,实现马来西亚的目标。

引言

我于2021年1月在国家韧力学院(National Resilience College)致辞稿

(国家韧力学院于2019年成立,是马来西亚武装部队辖下国防教育中心的三所军官学校当中级别最高的单位。每一届约20名学员,目前的学员都是马来西亚武装部队上校和准将级军官,未来打算开放给高级民事官员甚至私人界翘楚,同时也将与其他两所军官学校一样,对外国军官开放)。
很荣幸今天再次受邀到国家韧力学院演讲。我上一次是于2019年10月对第一届的学员演讲。第一届当中最优秀的学员Dato Nizam Jaafar准将,成了新一任的国家韧力学院指挥官。

指挥官要求我就“国力”(national power)这个主题进行发言。而我今天的演讲题目是“武装部队是复兴马来西亚的动力”。 

2021年伊始,无论是马来西亚乃至全球可说都正处在数十年来最糟糕的时刻。但我们同时看到重塑和重建的巨大潜能,以便为未来数十年带来和平、繁荣和幸福。

对于一个国家,军队是国家/政府安邦兴国的“工具箱”当中其中一组重要的“工具”。又或者说,展现国家权力的其中力量。马来西亚作为期望崛起为中等强国的不大不小的国度,在运使国力方面,比起大国将面对更艰巨的挑战,也比起大国而言,犯错的空间更小。但是,如果我们能有备战略性地组织和整顿这个国家,马来西亚可以发挥小刀锯大树的国际影响力。

国家韧力学院

在我开始进入主题前,让我先针对国家韧力学院的课程说上几句。迄今为止,各位上校或准将的军旅生涯都是以重要的战术和作战问题为主。国家韧力学院的主旨则要各位再往前踏一步,成为“有政治家素养的战略思想家”(strategic thinkers of statesman’s quality) 。

恭喜各位达到了目前杰出的军事成就,也请允许我祝福各位,因为无论今后你主掌哪一个单位,你已经晋升这个人数极少、但对未来可能有极大影响力的高级军官群体。你领军时的日常决策随时可能将会对国家产生深远的影响。 

在国家韧力学院成立前,我与武装部队前首长令丹斯里祖基菲里上将经常在对话中讨论我们对这所学院的期许:我们希望未来可以不限于招收军官,也可以招收如部门副秘书长级别的高级公务员,尤其是国防部的民事高级官员,还有政界、私人界的翘楚。在恰当的时机下,也应该录取外国军官。

疫情让更多人认同和理解,马来西亚政府需要发展出“整体政府”治理方针。我们的制度容许政府当中出现太多没有协作和整合的孤岛。马来西亚国民需要有共同的目标和使命;我们迫切需要在这个国家的集体意识中灌输对韧力(resilience)的理解。韧力比“防御”或“安全”的狭义更为完整。 

韧力(resilience),指的是我们作为一个国家,是否具有保护社会和人民免受各种形式的挑战与威胁的准备。威胁可以来自任何形式。 一年前,没有人会想象新冠疫情会颠覆全世界的生活与全球经济,并将我们在数十年来认为是理所当然的许多预设,丢进历史的垃圾桶。面对多变的世界,我们不仅要追求“整体政府”,我们还需要发展“整体社会”的意识。

让民事人员成为国家韧力学院课程学员的想法,也可以帮助一些民事官员和领袖理解武装部队的战略思维。同时,武装部队必须时刻提醒自己,它并不是在政治真空中运作,也不是孤岛,而是组成政府和社会的一部分。此外,武装部队需要以比以往任何时候更深入的方式去推展“联合作战”(jointness)。联合作战指的是各个军种 – 即陆军、海军和空军 – 不是各自打各自的,而是全面联合培训备战与维和作业。各国军队的传统,一般都是各个军种有各自的组织文化,各自负责培养、培训和维持“raise, train and sustain”本身军中的军官与士兵。但世界各国也在过去战争以及未来的挑战中理解,强调联合作战是必要的,各自军中各自备战是自找死路的。因此,我希望看到国家韧力学院蓬勃发展,培养出更多的军事和民事领袖来推动国家进步。

想象一个复兴的马来西亚
 
汉斯·莫根索(Hans Morgenthau)的“国力”理论是国家韧力学院课程的理论基础。简而言之,“国力”就是指国家为了实现共同目标,可以动员的人力和所有可用的资源。中国自1990年代起,非常强调“综合国力”的说法。

但“国力”最终要服务于社会认同共同目标。我们要问,10年或20年后,我们想要看到怎么样的马来西亚?我们要让我们的“综合国力”替马来西亚完成什么大业?

为了使马来西亚向上提升,我们需要对马来西亚的国家意识及其在更宽广的世界中的位置提出新的框架。让我们想象一个涵盖5项重点的马来西亚大复兴。

第一,共同的认同

我们必须摆脱企图制造分裂的言论,并且接受我们是拥有共同认同的命运共同体。当疫情的危机结束时,我们在这个疫情中要学会,尽管在文化上我们可能有所不同,且有不同的宗教背景,但我们都是马来西亚人。#KitaJagaKita的精神必须牢记在心,马来西亚人才有建设共同命运的意识与意志。

第二,建立民主制度和真正的联邦制

就如其他社会,我们必须接受马来西亚之间存在着分歧。回顾2008年以来的大选,单从朝野的总得票而言,马来西亚已是五五波的民主国家。如果我们的各个单位与机构都能够适应这个马来西亚新常态,即政府是由实力相当的政党联合组成,那么马来西亚人民的生活就会更好,也不会出现夺权、紧急状态等反民主行为。一党制国家已经成为历史。 

马来西亚需要建立一个更好的政治制度,一个能够处理分歧并相互提供政治空间的国会民主制度。政治人物不应将彼此视为敌人,而应将其视为可敬的对手,同时也将彼此视为共同建国的伙伴。我们必须扬弃“赢者全拿”的政治哲学。只有朝野共治,才会有稳定和繁荣的民主社会。我们也需要赋予各州特别是沙巴州和砂拉越州更多的承认、职能和责任,以适应地区差异,同时善用全国不同地区的优势。

第三,打造全民经济


马来西亚的经济必须服务全民,不能只是让一小撮朋党全赢。马来西亚雇佣大量的廉价非技术外劳,却有成千上万的马来西亚人在外国包括新加坡当廉价劳工。我们必须打造出高薪资、高品质、高技术和高生产量的良性循环。只有建立一个良性循环,经济才能蓬勃发展。经济必须惠及每个人,而不是特定的少数人。国防领域(包括国防工业)可以成为重要的经济和技术动力,并且可以在专业军人、国防民事人员与国防工业为各种能力的优秀人才提供良好的培训。

第四,我们需要新的国家安全思维

武装部队、警察、监狱当局、城市规划师和卫生人员等都思考如何齐心协力,联合面对国家安全问题。新冠肺炎教会我们的是各自为政必然无济于事。唯有齐心协力才是正道。

如果囚犯得不到该有的照顾,我们就会面对在监狱中爆发的疫情。如果我们不能妥善监督与处置外国劳工的宿舍,宿舍里也会爆发疫情。这同样适用于治安、国家安全和武装部队。所以我们需要以新的思维方式来思考国家安全。

第五,马来西亚在世界中的地位


马来西亚需要团结面向世界。我们应该将马来西亚视为中等强国(middle power)。我们也应该将马来西亚视为有潜能在本区域发展蓬勃经济,足以大放异彩的国家,并帮助社会上每个人发挥自己的潜力。

我接下来将重点探讨构筑新的国家安全观念并思考马来西亚的中等强国的构想。2019年12月2日由国防部前部长末沙布提呈的《国防白皮书》是迄今为止唯一可以阐明这些议题的政府官方文件。

马来西亚渴望成为什么,或者最终目标是什么?根据《国防白皮书》,马来西亚是一个有抱负的中等强国,历来就是本区域大国之间的枢纽。想一想马六甲王朝与三佛齐(Srivijaya)王朝所扮演的关键角色。世界现在处于岔路,而我们又处于大国竞争的地理位置中心。如果我们采取正确的行动,马来西亚就能发挥好在印度洋和太平洋之间——美国及其盟国现在称之为“印度太平洋”(Indo-Pacific)——的关键位置。当然,如果我们做得不好,我们将成为两头大象互殴之间被压死的鼠鹿。

马六甲王朝是个很有影响力的海权国家。马来西亚应将自己视为具有大陆根基的海权国家,与亚洲大陆相连,并在马来半岛或马来群岛之间占显著的地理位置。马来西亚的水域构成了马六甲海峡和南中国海的一部分。马六甲海峡是世界上最繁忙的贸易水道,南中国海则是世界上目前局势最紧张的水域。 

历史如何形塑我们的路径和制度


让我们回顾历史如何形塑我们的来时路和体制,然后再重新思索马来西亚的未来。 

2018年大选前,每当有人问我如果时任首相纳吉败选,他是否会发动军事政变,尽管我当时没有到过国防部,对此我一概自信地回答:“马来西亚不会发生军事政变,因为马来西亚武装部队由专业军人组成。”更重要的是,在安全事务上,警察所处理的国内政治事务其实远超武装部队。
 
马来西亚的安全配置在许多方面与周边国家相比,算是相当独特的。1948年到1960年的紧急状态,英国选择了大规模扩展警察部队,让马来亚籍警察以非常可观的人数来应对马共的挑战。而军队则由皇家马来军团、联邦军团和各种英联邦军团所组成,马来亚籍军人的投入不必警察多。

环顾大部分的东盟国家、南亚、东北亚的邻国,那么无论是在历史上的任何时刻,只有马来西亚、新加坡和汶莱没有出现军队作为其社会的主导力量。其他的国家,都曾出现军人掌政时期,或者仍处在军人统治,又或者军队仍然在某个程度上操控经济与政治。马来西亚、新加坡和文莱在第二次世界大战后,不是由革命军领导下独立,反而是与英国协议而独立。从许多方面来看,马来西亚的安全体系只是在《英美防务协定》于1971年结束,英军撤出苏伊士运河以东之外后才完全“马来西亚化”。有趣的是,马来西亚外交政策也在1970年代初从东姑阿都拉曼亲英美的立场,转向敦拉萨政府奉行的较为中立、不倾向西方及不结盟的立场。

另外,由单一指挥链集中中央指挥的马来西亚警察一直与武装部队的规模相当。其他国家,包括与马来西亚同是共和联邦制的印度和澳洲,警察是州级事务,除了少数的联邦警察,大部分的警察基本上归州政府管。

马来西亚安全部门在1989年12月的签署《合艾协定》之前,都把心思放在反共战争。我当国防部副部长时的第一任军事顾问阿都拉曼准将也是本课程的学员之一,他与我分享了第二次紧急状态期间,武装部队与共产党作战的许多故事。

然而,这种经历的后果之一是,除步兵团外,对丛林战争的投入,必然限制了陆军其他单位的发展。 1964年,兰德公司(RAND Corporation)的Riley Sunderland在一份机密报告中写道:

“有人可能会认为1955年的马来军团装备不够精良,因此难以按照马来军团四倍扩张的步伐去训练迫击炮兵、反坦克兵、维修专家和军械单位。那是因为比起将丛林为家的步枪手和机枪手而言,马来军营对这些机动单位的需求相对较低。” 

1989年不仅是马来亚共产党游击战宣告结束,也是柏林围墙的倒下的时刻,标志着苏联阵营终结的开始。在1990年代和2000年代,美国是全球唯一的霸主。在国内,马来西亚武装部队开始摆脱丛林作战需求,投入发展全面的常规作战能力。即便如此,冷战时期,以步兵为中心的思维仍然存在。现代马来西亚军队绝大多数由步兵营组成,支援编队相对少。

1990年代起,在外交政策方面,马来西亚在这段时期成为第三世界/南半球和穆斯林国家于国际社会的意见领袖。 

我们必须承认。马来西亚作为一个国家,在国家安全相对没有太大威胁的过去三十年显得有些懈怠。由于没有威胁,政府把城市军事机场、基地和军营卖给发展商以进行房地产开发;我们扩大了政府和武装部队的规模,但我们也建立了更多的孤岛。而我们的国防工业不但创新不足,更多的情况像是外国品牌的代理商或买办。

美国和欧洲在2008年受到全球金融危机的影响而受到削弱,而中国在经济和军事上则变得更加强大。由于中国是马来西亚的近邻和最大的贸易伙伴,同时也是南中国海的竞争申索国,因此我们在家门口面临着复杂的全球大国竞争的挑战。新冠疫情和美国总统特朗普在任时造成的影响,将迫使各国都重新思考和重启。

复兴重建

马来西亚要把自己定位为具有大陆根基的海权国家,且在具有重要地理意义的印度洋和太平洋中发挥关键的枢纽角色,武装部队在复兴马来西亚是个不可忽视的动力。

武装部队要推动马来西亚的复兴,就需要思考和处理一些非常棘手的问题。 例如:

  1. 如果认真对待海权国家这个概念,我们是否需要加强海军和空军?
  2. 在陆军内部,步兵是一切吗? 还是我们需要强化工兵和其他支援部门?
  3. 如何提升网络安全和网络防御? 化学、生物、 放射性物质及核爆炸物(CBRNe)部队又怎么样?如何应对其他类型的不对称战争(asymmetric warfare) ?
  4. 我们是否准备致力于在联合部队总部(Joint Force Headquaters)以外全面加强联合作战布局(jointness)?
  5. 妇女在武装部队中的角色是什么?
  6. 州政府在组建后备部队可以扮演什么样的角色?
  7. 我们如何确保国防部的民事官员真正了解国防问题?
  8. 我们如何确保政府中负责安全和防卫的每个人员都对我们面临的威胁有共同的理解?
  9. 我们如何让政府中的所有人,包括财政和经济部了解国防采购?在国防工业成为科技创新催化剂的同时,我们如何确保没有贪污腐败?
  10. 我们能否能看到武装部队在解决关键的气候变化问题能发挥作用?

庆幸的是,《国防白皮书》提供了一些思考。实现复兴马来西亚国防目标的战略具有三个支柱:

  1. 同心多层次式威慑Concentric Deterrence
  2. 综合防卫Comprehensive Defence
  3. 可靠伙伴关系Credible Partnerships


这些支柱实际上就是马来西亚国力的关键要素,需要加以增强,以应对新的挑战和机遇。

关于同心多层次式威慑:

我们需要加强全面平衡东西两个战区的概念,以及核心、拓展和前进的层次。我们同时必须考虑马来西亚半岛、沙巴和砂拉越,也要密切关注马六甲海峡、南中国海和苏禄海。


我们还需要针对武装部队结构提出一些难题。 目前,陆军大约有8万人,海军大约有1万8000人,空军大约有1万5000人。 我们必须承认,我们的武装部队更倾向于陆军,可是我们的新挑战来自海洋、空中和网络空间。我们的资源与优先事项及任务并不对等。


此外,军队本身也需要重新考虑各师各旅的组成。我们需要考虑步兵和装甲兵究竟是否受到足够的支援。在此基础上,我们需要研究作战阵营与支援阵营的比例。 

大多数作战支援部门都分在师级而不是旅级。这意味着在火炮、防空、网络和作战工程能力方面,任何既定的步兵营都将相对不受支援。而这些功能大多数都集中在半岛上,而不是东部战区(沙巴、砂拉越)。

相比之下,在美国,一个旅的作战队需要至少有一个工兵营和一个炮兵营。 在俄罗斯,每个旅/团最多可以有三个炮兵营。与马来西亚的比率相比,在大多数情况下,该比率仅限于一个师级单位只有一个炮兵营和一个工兵中队。

单凭步兵和装甲兵无法赢得战斗,尤其是要抗衡拥有联合兵营的同等对手。支愿与前线同样重要。过去紧急状态时期管用的方法,已不适用于今天。

我们再往上一层检视,也可以清楚看到“联合作战”不足的问题。当前有5个分立的三星上将领导的梯队:

  1. 陆军 – 西部战区与东部战区
  2. 海军–  西部舰队与东部舰队
  3. 空军 – 空中作战司令部(MPOU),分为两个空域。

在未来,这五个不同的三星级梯队需要被整合到东部和西部战区,每个战区配置单一的联合指挥结构。这样的联合作战司令部系统,早在美国实行,而中国在2015年军改以后也作此安排。

目前的联合部队总部可以从现有不同的、一般彼此无关的行动秘书处,扩大到负责真个战区的行动指挥部。演习的性质也必须改变,以反映跨域、不同军种之间进行联合作战的需求。 

马来西亚武装部队也需要联合战略能力与军备规划。目前各个军种有各自的战略能力规划,但没有经过政府同意和承诺拨款的联合战略能力与军备规划。马来西亚武装部队必须确保根据任务优先性确定相关能力和军备要求。

在未来,我们还需要重组后备军制度。目前,我们的陆军后备军(Wataniah) 和其他志愿军投入任务的能力与机会都不多。

目前的陆军后备军占所有后备军的最大组。他们的存在旨在与常规前线部队并行作战,但他们的训练和装备并不一定反映这一点。也许我们更需要的是减少普通任务后备军员,增加更多专业和技术的后备军员?陆军后备军的专家团目前只占总数的很小部分。

后备军应被视为和常规部队同等重要的组成部分,尤其是如果我们只能维持少量的专业常规部队。在长期的冲突中,后备军的动员对于支援常规部队至关重要。在紧急或救灾的情况下,例如水患,可以召集他们来应付即时的人力需求和填补空缺。 

如果预后备军员受过面对紧急事故和救灾的充足训练,也许州政府与军队可以建立起互利的关系,由州政府支持部分的后备军装备与开支。为了提高效率与能力,后备役人员必须进行与接近常规部队程度的培训,如美国国民警卫队和美国后备部队那样。

关于综合防卫:

不论战争或和平,武装部队都是政府行动不可或缺的组成。但是军队不是国家安全与国防的唯一单位。马来西亚的“整体政府”和“整体社会”思维还需要提升。。

举例而言,马来西亚政府有三份不同的安全战略文件:

  1. 《国防白皮书》
  2. 内政部的《安全及公共秩序政策》
  3. 外交部的《马来西亚外交政策新框架》

其中只有《国防白皮书》制定明确的大战略,并将资源和政策与目标联系在一起。另外两个与战略无关,而只是部门责任的说明。我们要开始拉近差距并整合这些文件,为马来西亚提出“整体政府”的国家安全架构。

在我担任国防部副部长时,我经常告诉我的团队,我们不仅需要“整体政府”的治理方针,实际上我们也需要“整体国防部”方针,政府内部也需要一个包括政治领袖和高级民事公务员的强大国家安全团队。此外,我们也需要重新思考马来西亚公务员体制的运作方式。 

我们从印度复制而来的通才公务员制度,随着我们遇到越来越具体和复杂的问题,可能已经不适用。目前的通才公务员制度,今天农业部的秘书长明天突然可以成为国防部秘书长。


在西敏寺制度里,部长是从政治过程中(选举)选拔的通才,但这并不意味着公务员也必须是通才。我们目前的情况是,部长是通才,部门秘书长也是通才,对部门专业的认识往往不足,经常造成政策误判。虽然我们可能无法以专门、独属于国防部的民事官员来组成迷你五角大楼,但我们至少必须尝试设法建立一支由安全和国防专家组成的队伍,以便在与安全相关的各部门之间进行调动。

我希望公共服务局和政府认真讨论这项建议。现任政府创建了一个由高级部长领导的安防部门群,而这位部长恰好是国防部长。我希望安防群或者安防圈的概念可以扩展到公务员制度,这样我们就才以打造出一群真正了解和长期投入国防事务和安全问题的高级民事官员。 

关于可靠伙伴关系的问题: 

外交手段是马来西亚国际参与的最重要路径。马来西亚通过外交路径,一直尝试在国际社会小刀锯大树,寻找最大的国际空间,展现最大的作为。例如:

a)努力促成泰国南部和菲律宾南部的和平。 
b)与印尼和新加坡组成马六甲海峡巡逻队。
C)与菲律宾和印尼针对苏禄海的三边合作协议。 

马来西亚武装部队在外交路径上也发挥着巨大作用,国防外交和对许多国际安全行动的积极参与是重要的一环。例如:

a)联合国在波斯尼亚、苏丹、索马里、东帝汶和黎巴嫩的维和行动。
b)在印尼的天灾支援任务。
c)我国军医在孟加拉科克斯巴扎尔的战地医院,协助罗兴亚难民。
d)与区域其他伙伴的各种联合演习。 

在未来的许多年里,维持与大国之间的关系将会变得越发重要。美国和中国之间仍然可能会发生很多摩擦。双方都将对方视为对手,他们的互动也将被视为竞争。这是我们必须学会应对和管控的风险,因为两者之间的公开对抗将使我们面临最大的危险。

马来西亚可以在两大国消除摩擦方面发挥作用。我们需要建立有助于促进对美国和中国双方了解的智库、单位和军队对军队互信机制。武装部队应该在促进中美互相理解方面可以也应该做更多的工作。

总而言之,此时此刻,我们处在最艰难的时刻和最美好的时刻中。马来西亚国力的要素必须付诸于一个目标:成为有影响力、和平和繁荣的中等强国。为了释放具有大陆根基的海权国家的潜能,马来西亚需要以“整体政府”的路径为基础,以武装部队和其他所有综合国力因素为动力,以同心式多层次威慑、综合防卫及建立可靠的伙伴关系推动马来西亚的大复兴。







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